北京為何無力阻止邦交國強化與台灣的關係？——當「台灣」正名的骨牌效應繼續發酵之後

拜登與習近平的電話會談才剛掛線，旋即傳來美國正在「認真考慮」同意台灣駐美機構「台北經濟文化代表處」（Taipei Economic and Cultural Representative Office），更名為「台灣代表處」（Taiwan Representative Office）的新聞。此為繼7月台灣宣布經雙方政府協商同意，將在立陶宛首都維爾紐斯設立以「台灣」命名的代表處，以及9月初歐盟歐洲議會外交委員會通過提案，建議歐盟外交暨安全政策高級代表將「歐洲經貿辦事處」（European Economic and Trade Office）更名為「歐盟駐台辦事處」（European Union Office in Taiwan）之後，在近期歐美欲提升與台灣關係的氛圍下，一連串「正名」動作的又一舉措。毋庸置疑，此舉無可避免地又將再次觸動北京的敏感神經。

眾所周知，降低台灣在國際社會的能見度，阻止台灣國際地位的提升，是新中國成立以來外交政策的「核心」議題。1971年「中華人民共和國」取代了「中華民國」在聯合國的地位，翌年台灣最重要的國際支持力量——美國和日本先後與北京的關係出現了邁向建交的突破性進展。如此國際情勢的驟變，致使台灣海峽兩岸的國際地位急速地發生了「不可逆」的歷史性逆轉。此後，北京步步為營地要求邦交國的政府，必須恪守與台灣的關係只能維持在「非官方」層面交流的承諾。就此次華府的動作，中國駐美大使館也一如既往地表示「中方堅決反對任何形式的美台官方往來」。

「立陶宛模式」在歐美的延燒

隨着21世紀初以來中國所呈現的崛起態勢日趨明顯，中國在世界的地位也確實在不斷提升，北京也更積極地擴大其國際話語權。與此同時，兩岸的力量對比日益懸殊。然而，儘管吸引了眾多西方國家的企業紛紛或到中國投資，或締結更為緊密的經貿關係，北京急速上升的國家影響力，還是未能阻止歐美及其他國家更積極地強化與台灣的關係。

近年來，西方國家（包括日本）涉及台灣的「正名」動作，此起彼落：先是2017年元旦日本對台機構「交流協會」（Interchange Association；本部設於東京，另設有台北事務所及高雄事務所）改為「日本台灣交流協會」（Japan-Taiwan Exchange Association），2017年5月台灣處理日本事務的機構由「亞東關係協會」（Association of East Asian Relations）易為「台灣日本關係協會」（Taiwan-Japan Relations Association）；2019年6月台灣「北美事務協調委員會」（Coordination Council for North American Affairs）改稱「台灣美國事務委員會」（Taiwan Council for U.S. Affairs）；2020年4月「荷蘭貿易暨投資辦事處」（Netherlands Trade and Investment Office）換上「荷蘭在台辦事處」（Netherlands Office Taipei）的招牌；前述的今年立陶宛同意台灣將設立「駐立陶宛台灣代表處」（Taiwanese Representative Office in Lithuania），至於立陶宛的駐台機構名稱則未確定，可能使用「Lithuanian Representative Office in Taiwan」（立陶宛駐台代表處）；以及歐盟擬將「歐洲經貿辦事處」更名為「歐盟駐台辦事處」等。

上月筆者在評論北京之所以罕見地對「不聽話」的小國立陶宛下狠手，又是召回中國駐立陶宛大使，又是「驅逐」甫抵達北京的立陶宛駐中國新大使，是為了以儆效尤，防範「立陶宛模式」在包括波羅的海其他兩國愛沙尼亞、拉脫維亞和中東歐一些國家出現骨牌效應。只是僅約一個月，即發生更為震撼的歐盟與美國擬同意「台灣」正名的動態發展，突顯了當下北京在進一步擠壓台灣的國際空間、阻擋邦交國強化與台灣關係方面的努力，遇到了不得其門而入的瓶頸。

「台灣」——國會的背書與白宮的「決斷」

其實，美國談不上是受到「立陶宛模式」的影響，反倒可以說是立陶宛等國嗅到了華府已在積極支持就「台灣」正名及鼓勵強化與台灣關係的氣味，而大膽地「先走一步」。

美國國會就「台灣」的「正名」動作，確實早就已在醞釀。還是特朗普時代的去年12月17日，美國眾議院78位議員就聯名致函時任國務卿蓬佩奧，就美台關係提出3項建議，其中就包括台灣駐美辦事機構應更名為「台灣代表處」。7個月之後的2021年7月，美國眾議院外委會通過了「抗中」的「老鷹法案」（Ensuring American Global Leadership and Engagement Act，簡稱E.A.G.L.E. Act），最矚目的內容，正是要求為美國政府就台灣駐美代表處「正名」展開協商。此次白宮之所以得以公開表示正在「認真考慮」，主要背景就是因為此項建議已獲得國會方面的背書。

平心而論，當初台灣駐外國代表機構之所以大多不以「台灣」而是以「台北」冠名，其原因頗為複雜，並非單純是北京的「打壓」所致，既有對象國基於本國國家利益的考量，也是兩蔣時期台灣自己對「漢賊不兩立」的執著所致。

在1949年之後，尤其是經歷了1970年代「斷交潮」的「陣痛」之後，台灣在與前邦交國醞釀重新建立「非外交關係」，並討論設立代表機構時，基本排除了「台灣」作為代表處名稱的選項，理由是不願意將「中華民國」「矮化」為「台灣」；而之所以更傾向於接受使用「台北」一詞，是因為在國際外交世界中，常用一國首都之稱來代表該國或該國政府，譬如「華府」可用來代替美國政府，「倫敦」可用來替換英國政府。

中國崛起, 「台灣」能見度不降反升

至於台灣方面後來為何又要求把「台北」改回「台灣」？其中涉及了「代表權之爭」落幕後的效應以及台灣社會「國家認同」意識的變遷。

隨着前述1970年代兩岸國際地位的逆轉，自1949年以來兩岸究竟誰能合法代表中國的「代表權之爭」宣告落幕，曾經自稱「自由中國」的台灣，已愈來愈難以在國際社會上號稱自己是「中國」了。事實上，國際社會的認知也已開始普遍視「中國」為中華人民共和國，包括台灣最重要的「友邦」美國社會和日本社會。在此國際情勢變遷的脈絡下，作為與中國大陸的區隔，台灣民眾，尤其是許多社會菁英，也開始傾向以「台灣」來定位自己。

另一個主要原因，則是台灣在1990年代迎來了政治民主化，台灣社會的本土意識亦隨之躍動起來，國家認同的結構因而迅速發生了變異。在此過程中，人們更傾向認同自己是「台灣人」，更贊同以「台灣」來設定自己身分歸屬的對象，駐外機構「正名」的呼聲，亦隨之興起。常年致力於游說美國國會通過一個又一個「友台法案」的「台灣人公共事務會」（Formosan Association for Public Affairs, FAPA）早就將台灣駐美機構的「正名」作為重要議題來推動。

至於歐美日本等西方國家地區，為何積極支持「台灣」的「正名」，主要基於三大因素。其一，高度評價台灣社會民主發展的成效，認為與台灣共同享有自由、民主、人權等普世價值；其二，對崛起中國「輸出專制」，蔓延至香港，並計劃擴大至台灣的危機感，而作為「挺台」的一環；其三，對新冠疫情爆發後台灣在民主社會中的應對與表現相對出色的認同。

在「新冷戰」氛圍日趨詭譎的當下，北京在處理國際關係方面，愈發重視美國的國際影響力，尤其是極為忌憚拜登上台後積極聯手民主盟友應對中國的策略。不過，從習近平與拜登的通話，亦不難窺視出北京並無意與華府進一步走進「新冷戰」深水區，因此即使白宮確定將「台灣駐美代表處」予以「正名」，恐怕北京也不會像「懲罰」立陶宛一樣，斷然召回新任駐美大使秦剛，並拒絕美國剛提名的駐中國大使伯恩斯（Nicholas Burns）上任了。