周其仁：中国经济为什么越来越跑不动了？

作者丨周其仁

北京大学国家发展研究院教授

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       2008年中国经济如日中天。为什么此后我们这辆车越跑越重，越跑越跑不动了？如果还是从体制成本的角度来观察，会发现这条成本曲线在经历了历史性的大幅下降之后，随着高速增长又重新抬头向上升。

       这个问题，在2008年纪念改革开放30年时有过很多讨论。我本人参与其中，写过一篇《邓小平做对了什么》。简要讲，渐进改革留下了不少硬骨头，不少半拉子改革工程，同时高速增长又不断引发新问题，加到一起，体制成本先降后升，横看过去像是一只碗的侧影。 

法定成本上升，企业负担加重

       第一项是法定成本。企业在市场竞争中，有一块成本是供求竞争决定的。比如家家想要更多土地，竞拍过程就提升土地价格，也增加企业用地成本。家家争相雇人，工价也不免上升。大家争原料，原料涨价，成本也上升。

       不过真实世界里，还有一类成本是法律规定必须缴纳的成本，带有强制性，不缴即犯法。从1995年到2012年，全国名义GDP总共增加了8.6倍。同期，全国工资总额增加了8.8倍，比名义GDP总量的增加略高一点点，那基本是在市场上形成的。但法定成本升得很急：同期全国税收总共增长了16.7倍，比劳动工资总额的增长速度几乎高了一倍。政府除税收以外还有其他收入，同期增长了18.8倍。

       还有社会保障缴付，那也是一种法定成本，1995—2012年间全国共增长了28.7倍。社保缴付法定在工人、企业的收入里抽取，这点不是问题。问题是法定的缴付率是否合适？

       中国的社保缴付率比不少发达国家还要高，历史原因是过去的体制靠每个企业的年轻工人保老工人，没有统一的社会保障基金，国企一旦经营亏损、清盘，无从对老工人负责。到了20世纪90年代出现大批国企破产、工人下岗，匆忙建立社保体系，欠账太多，不得已把社保缴付率定得偏高。当时及以后，学者做了研究，也早就形成了政策建议，就是要把部分国有资本划到社保基金，以多年形成的国有资本来充当社保资本，减轻当期企业的社保缴纳负担。

       但建议归建议，迄今为止划入社保的国资太少，企业的社保缴纳负担还是偏重。

       法定成本里增长最为迅猛的是土地出让金。本来1988年《宪法修正案》白纸黑字写明，"土地的使用权可以依法流转"——从来没有限定只有城市国有土地才可以流转，农村集体建设用地就不得流转。但实际上，"依法流转"之具体法规，仅颁布城市国有土地的流转规定，一直没有关于农村集体土地流转的全国性规定。农村土地剩下华山一条路，就是由政府征收，再由政府以国有土地的名义出让给市场，政府则收取土地出让金。

       1995—2012年间，全国土地出让金共增长了多少呢？64倍！从市场角度看，"土地出让金"是企业、个人获得土地所不得不缴付的使用费，构成生产和生活的成本。这笔开支，在总量上的增长速度，快于名义GDP增速7倍以上。这些统计数目说明，在中国经济高歌猛进、进位到世界第二大经济体的过程中，早年的放权让利也转为法定成本重新上升。

       法定成本跟供需竞争形成的成本不同。供需竞争形成的成本，经济下行随着向下调整，比较有弹性。调整法定成本，要层层反映情况、提出请求呼吁、召开各种会议，有的还涉及修订法规，程序上麻烦很多。2016年经济工作部署"三去一降"，其中降成本是重要一着，很多地方梳理哪些成本要降，但梳理出来的许多项目省里也解决不了，要上报中央。但就是到了中央，修订法规也不是说办就能办的。

市场准入的成本

       市场准入的难易程度，并不是全部由市场本身自由决定的，而要取决于相应制度与政策。中国的情况是，市场逐步开放，每开放一步准入，很快形成激烈竞争格局，甚至形成供给过剩，需要开放新市场，找到新准入。但很多潜在市场的开放壁垒过高，陈旧观念与既得利益联手把门，就是不让竞争机制发挥应有作用。 

       观察经济现象，虽然下行"压力山大"，似乎没生意可做，但同时还存在诸多领域严重的供不应求。明明有市场机会，就是不允许人们对这些机会做出反应。这些人为的摩擦和阻碍也是一种体制成本。

       以医疗服务为例，"医改"改了多少年，大城市好医院排长队差不多还是依然如故。新一轮医改是2007年发动的，国家投入了多少亿，但医疗服务的改善与投入的资源远不成比例，还是供应满足不了需求。这方面总不能说产能过剩吧？卡在哪里？卡在医疗服务准入、卡在不当价格管制。 

       这几年儿科医生短缺成了大新闻。不是没有后备医生，每年都有数目足够用的医学院毕业生。但后备资源的充分利用、形成有效供给，需要相对价格信号的指引。问题的症结是儿科看病奇难，但是在相对价格方面得不到一丁点的反映。不靠市价信号，怎么有效配置资源包括后备资源？只好天天喊口号。喊了这么多年，不管用还在那里喊，也不管有人听没人听。经验证明，准入与价格机制对资源配置效率有决定意义，因此要持续扩大准入、解放价格。

       大城市出行难，也是多年痼疾。移动互联网起来以后，让共享出行成为可能。但技术上可能，还不等于经济上可行。首先是传统出租车行业受冲击，因为原先潜在的供给，现在成为现实的竞争对手。其次，交通的管理也面临新问题。但是打车便利了，是基本事实，总不能因噎废食吧？更一般性的问题，创新口号很时兴，但创新真的要发生，一定触动在位经营商，也一定引发新的管理问题。有问题解决问题，不能一棍子打死，否则，"创新"口号喊得再响，也难以落地。

土地供应的难题

       在现行土地制度下，地方政府成了工商用地的唯一供应方。讲过了，地方政府的特征是"画地为牢"，即每个地方政府只能对自己行政管辖范围内的事务负责，不能越雷池一步。但是改革开放几十年了，人口劳力、经济资源、投资项目皆可流动，且流动的范围大大跨越县、市、省的行政边界。人往哪里去、钱向何处流、项目到什么地方落，并不由行政等级决定。在此种情况下，用地供应由各地政府主理，断然难以合理匹配供求。

       房地产调控了这么多年，每次宣称的调控目标究竟达成没有？恐怕是渐行渐远。全国一道令收紧供地，热门城市房价应声而涨；一道令放松供地控制，"空城""鬼城"趁势扩大，"房地产过剩"愈演愈烈。来来回回多少回合，土地的供给侧改革，始终排不上日程。 

       还要补充，城市用地不仅是平面的土地，还涉及土地利用的密度，即容积率。这在现行体制下，城市用地的容积率决定，也一直是行政权力的囊中之物。有一整套城规法规，又有一套审批程序。外加理论家的帮忙，提倡所谓"城市建筑不自由"（其实是只有行政权力的自由），完全无视的一个基本事实，是在人口、经济、技术、管理等综合压力下，全球有影响力城市的平均高度一直持续增高！伴随都市的合理增高增密，则是"城规管制改革"积累了不少值得借鉴的经验。

       听任"平面土地观"及相关制度安排占据上风，不但过度管制带来的腐败挥之不去，还严重妨碍城市供地对需求做出较为灵敏的响应。

移动、退出的成本 

       还有一个成本是移动、退出的成本，早期遇到的问题是市场割据，有的地方政府为保护本地产业，禁止、限制外地产品进入。现在这种事少了。但出现了新问题，本地公司一旦做大要把总部搬去其他城市，就不让走。

       这也构成"地方竞争"的一个组成部分，各地招商很积极，招来了就不让走。政府的组织特性是划分行政辖区，但企业、产业的发展要跟着市场走。由税收、GDP政绩推动的"地方竞争"，优点缺点并存，但是市场关系越发展，过去管用的那一套招商引资战略，越成为继续发展的障碍。为什么老喊要调整结构？从微观上看，其实还是企业进入、退出的体制性摩擦偏大，一个地方的最优布局，与大市场里的最优布局，不是一回事。

       现在农业发展遇到瓶颈，要害是农业没有竞争力。避开结构变革，靠补贴解决不了这个根本困难。结果用财政补贴刺激的粮食生产，在市场里根本销不动，全在国家仓库里。问题在结构：农业占全部产出的比例是9%，去掉其中补贴因素，不到9%，但从事农业劳动的劳动力占多少？如果也是9%，那农业劳动得到的就是平均收入。如果是从事农业的劳动力占16%，那么农业收入只有平均收入的一半。

       年年说农民增收重要，真正的症结是让低于平均收入水平的农民退出农业，为此要做点调查研究，看是什么因素妨碍这部分农民退出来，就是免税起了什么作用？价格补贴起了什么作用？土地承包关系，以及户籍、宅基地政策起了什么作用？在调查的基础上研究决定政策。

       要看到，全球竞争格局已经发生了变化。中国刚开放时，那可以说跟发达国家是两个海平面，那时比我们穷的国家有，但没产品可以出口。今天全球局面更像一个三明治，发达经济体增长很慢，但还是拥有原创的创新优势，总冒出一些具备独到性的新技术、新产品、新产业引领潮流。往下看，越南、印度等一批发展中国家成为新兴市场经济体，由于开放比中国晚，成本优势比我们还显著。中国被夹在全球三明治的中间，独到性优势尚不显著，但成本优势却又丢失了不少。 

       竞争格局决定了中国经济突围的两个方向。一是扭转成本曲线，特别是体制性成本上升过快的不良势头，争取通过深化改革再次大幅度降低体制成本，延续中国经济参与全球竞争的比较优势。二是鼓励创新，培育中国经济的独到性优势。这两个方面都离不开深化改革。 

       体制成本不但决定中国经济的过去，也将决定中国经济的未来.

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