兰纪平/文 http://www.outlookchina.net/template/news_page.asp?id=5633
与一些发达国家相比,中国的差距早已不是经济增长的速度,而是在于经济增长的质量。经验表明:现行的政府投资工程体制下,追求经济高增长从来就不难,难就难在改善增长的质量。今天,在经济总量已经达到世界第二的时候,中国社会需要的不应再是单纯GDP数量的赶超, 而是如何改善质量、避免对资源和环境的破坏与透支,避免国富民穷的结果,推进社会资源分配的公平与正义。
多年以来,中国经济一直保持着世界上最快的增长速度。此一现象一直被国内一些学者和官员称做经济奇迹,对此津津乐道者中,有的习惯于定期论证中国的高增长一定能再维持几十年,有的则时常热衷于预测中国的经济总量何时将超越美国,成为世界第一。
然而,人们无法回避的是:伴随经济的高速增长,从资源浪费、环境的污染与毁坏,到官员贪腐、社会分配不公也一直处于高速增长状态,这些现象的产生及蔓延当然有着多重原因,其中之一就是依靠各级政府机构进行工程投资的增长方式。
政府投资是经济增长的主要推力
在欧美发达的市场经济国家,投资主体主要为私人企业,增长结构中,民间消费所占比例很大。与之不同的是,中国经济的高增长主要由各级政府的投资活动所驱动,政府部门依靠发债、依靠征地、卖地甚至是强拆取得巨额土地财政资金、依靠行政影响力从银行获得大量的贷款便来上马各种项目。除企业项目外,主要包括:修高速铁路、公路、机场、桥梁、大型电站、建开发区,还包括:兴建及扩建政府办公大楼、城市广场、超宽的马路、豪华的国际会议中心、娱乐中心、体育运动场馆等基础设施。当然还不乏:刚修好的道路再挖开、盖成没几年的楼就拆掉、砍伐老树,移栽新树的项目。通常每一个都是几十亿元以上的大型项目。
此外,长期以来,每当经济增长有可能减速时,政府方面又总是习惯性地使用更加扩张的财政和货币政策,即在原有的基础上进一步扩大政府投资,依靠大量增加上述各方面的基础设施建设来保持和推动GDP的增长。譬如,国际金融危机期间,中央政府推出的4万亿元项目,加上各地方政府的追加,项目总投资超过了10万亿元。过去二十年中,每年的GDP总量中,此类投资通常占到了40%多,有些年份已接近50%。
不受制约的投资必然造成低效的增长方式
这种由不受制约的政府行政权力进行的项目投资确实能够带来GDP的快速增长,但这是一种低效率、低回报,高耗费、高浪费、高污染、高发贪污腐败的增长方式。其原理为:
首先,这种增长方式有利于官员的政绩认定及职务升迁。在简单比照发达国家的经济赶超战略下,国内政府高层的好大喜功,各级组织人事部门在考核官员政绩、决定职务升迁时对高增长有特殊偏好,使得GDP指标一直都是考核各级官员政绩优劣、决定他们能否获得上级肯定并晋升官职的因素之一,官员们为了升职一定要在上级面前有所表现,需在上级面前“吸引眼球”、“闹出动静来”,由此造就了各级官员通过搞“面子工程”、“政绩工程”追求高增长的激励机制。
同时,在主导各种工程项目的过程中,通过工程招投标、行政审批、征地卖地、物资采购、机构设置、人员安排一类的官员能够利用权力实施资源配置的活动,可产生出大量贪污受贿、权钱交易的机会,当事者可获取“灰色收入”,政府部门从中可获取大量的经济收益。因此更强化着各级政府部门喜好工程、上马项目多多益善的习俗。正如早年东欧经济学人亚诺什•科尔内所称的“投资饥渴症”。
其次,政府投资的工程项目往往缺乏有效约束,意指来自财产属性的自动约束。人们都了解这样的道理:用自己钱的投资者都会节约花钱,都会自动地抗拒各种浪费和偷抢,而用别人钱的投资者都不会节约花钱,都将难以消除各种浪费和偷抢,这是因为,任何人都不会像花自己的钱那样去花别人的钱,并像守护自己的钱那样去抗拒各种浪费和偷抢。正是由于所有的政府工程项目都是在花别人的钱,所以,这些项目总是难免资源的高耗费、高浪费。国内的政府工程即是如此。
多年来,在许多资源的人均拥有量处于世界较低水平的国情下,中国经济增长过程中资源使用的低效和浪费状况一直很突出。许多生产活动和工程项目的资源消耗与浪费大大高于国际水平。多年前曾有统计资料显示:国内单位GDP所消耗的资源,是美国的4.3倍,德国和法国的7.7倍,日本的11.5倍。比南非、印度也高出2倍。中国消耗了全球31%、30%、27%和40%的原煤、铁矿石、钢材和水泥,创造出的财富却不足全球的4%。如今的情况并无明显改善。
这里除了一些技术方面的因素外,主要是由于国企和政府工程项目存在着“预算软约束”、责权非对等的痼疾,它们原本就匮乏私人企业具有的主动减少浪费、抗拒侵权、追求效率最大化的行为机制,而上级部门将GDP增长速度当作考核官员政绩的做法,又具有激励作用,助长着不计代价、只求增长的投资行为。造成经济增长的成本比国际水平高出许多,并使中国成为世界上单位GDP创造中成本最高的国家。
再者,政府部门的基建投资活动具有更严重的外部性,又称外部伤害。人们知道,一个工程项目的实施不论是出于高尚还是只为盈利的初衷,总会对项目之外的人及社会发生影响。譬如,一个公司或工程在为社会提供有效用的产品和服务时,对环境产生污染,使得社会遭受伤害。经济学理论认为,对此,居民的维权讨说法,或由政府方面对其额外征税或其它处罚,可以约束该公司或工程的规模扩张,使之对社会的伤害得到抑制,被称作“外部性的内在化”。
在实际当中,对于私人公司产生的外部伤害,政府方面无论额外征税、其它处罚,还是居民维权,都相对容易收到效果。但如果投资者是政府主体,特别是级别高、来头硬的政府项目,额外征税或其它处罚往往难有效果,阻挡不住工程项目对环境的污染与破坏。
譬如,不久前,中国科学院有关专家指出了西北地区一些大型火电项目影响当地生态环境,但一般的政府机构或普通公民阻挡不了工程的上马。所以说,政府部门的基建投资活动具有更严重的外部性。这些年来,伴随着大型基建项目的迅速增加、GDP的数值高速增加,全国许多地方森林、草原、湿地的减少和退化,土地、河流、山川和空气的污染,气候变异,各种灾害的频度和烈度增加,而制止和治理工作难以扭转不利的趋势,都与存在过分庞大的政府工程项目密切相关。
GDP增速虽高
但其中的财富含量很低
现实中,许多以政府行政权力支配资源,并以增长速度来衡量官员政绩的地方,总会鼓励基建项目中各类“形象工程”、“政绩工程”上马,会带来缺少收益的工程,生产缺少销路的产品,或造成“产能过剩”,包括一些地方的房地产泡沫。
同时,在政府官员搞出政绩、提升官职的背后,是贪腐孳生和不公平的社会分配格局。并有与民争利的官商垄断,有远高于正常值的资源消耗,有巨额的银行坏账,有低效运作、日后会成为继任者和全社会负担的“钓鱼”、“烂尾”、“豆腐渣”工程。
这些都为GDP的增加作出了“贡献”,却不能同步增加社会的真实财富数量。
为何在多年保持世界最高经济增长速度之后,中国社会还有相当数量的贫困人群,普通人群中一直把商品房、医疗、教育称作新三座大山。与许多国家相比,各种社会保障体系仍处于低端水平……除存在分配不公,财富向少数人集中等因素外(蛋糕的分配不公),在高速增长的GDP中,能够用来提高社会福利的财富数量比较低显然是原因之一。即高消耗带来的高增长中并未得到本应得到的财富。(表面上蛋糕很大,能享用的部分却没那么大。)
与一些发达国家相比,中国的差距早已不是经济增长的速度,而是在于经济增长的质量。经验表明:现行的政府投资工程体制下,追求经济高增长从来就不难,难就难在改善增长的质量。今天,在经济总量已经达到世界第二的时候,中国社会需要的不应再是单纯GDP数量的赶超, 而是如何改善质量、避免对资源和环境的破坏与透支,避免国富民穷的结果,推进社会资源分配的公平与正义。
为此,中国社会不仅需要认识各级政府投资工程的弊端,需要严格执行预算法一类的法律法规,需要推动政府投资决策的科学化,而且更重要的是,推进早已承诺的政治体制改革,使政府的权利能够受到有效监督与制约,除必要的公共产品和服务外,政府应当推出投资市场,不再充当经济增长的主角,真正转变以往的经济增长方式。
然而,虽然我们提出转变经济增长方式已经多年,但真正实施仍任重道远。
(作者为首都经贸大学工商管理学院教授)
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在共匪的统治下，现行的 经济增长方式根本不可能改变。所谓“改变经济增长方式”只是学者们的美好愿望和一厢情愿而已。
